专家解读之一丨深入实施新型城镇化战略 稳步提高城镇化水平和质量

城镇化是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。实施新型城镇化战略是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。党的二十大报告对推进新型城镇化作出重要部署。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确了健全推进新型城镇化体制机制的重大改革举措。近日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》），提出了未来五年实施以人为本的新型城镇化战略的目标任务。

一、我国新型城镇化取得的重大历史性成就

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握新时代城镇化建设的客观规律，引领我国走出一条具有中国特色的新型城镇化道路。在各地区各部门的共同努力下，我国新型城镇化取得重大历史性成就，常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%，城镇常住人口达到9.33亿，全国城市数量增加至694个。新型城镇化的有序推进，为推动经济高质量发展、推进中国式现代化提供了有力支撑保障。

（一）新型城镇化战略的顶层设计不断健全。2013年，习近平总书记主持召开中央城镇化工作会议，2015年主持召开中央城市工作会议，为新型城镇化建设指明了方向、提供了根本遵循。党中央、国务院先后两轮印发国家新型城镇化规划，为我国城镇化发展擘画了蓝图。党的二十届三中全会后，国务院专门出台《行动计划》，对未来五年推进新型城镇化建设的总体要求、工作目标、重点任务、政策举措和组织保障作出系统部署。

（二）农业转移人口市民化成效显著。一是户籍制度改革取得历史性突破。城市落户门槛大幅降低，城区常住人口300万以下城市基本取消落户限制，城区常住人口300万以上城市落户条件持续放宽，大多数实行积分落户政策的超大特大城市实现社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。二是城镇基本公共服务供给扩面提质。居住证制度全面实施，居住证上附着的公共服务和办事便利项目不断增加。国家基本公共服务对非户籍常住人口覆盖范围不断扩大，义务教育阶段随迁子女在公办学校或政府购买学位就读比例达96.7%，公共卫生、文化体育领域基本公共服务实现全覆盖。三是市民化配套政策不断完善。“人地钱挂钩”机制自2016年起建立，城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量相挂钩，中央财政设立了农业转移人口市民化奖励资金，目前已累计安排了2800亿元。进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权得到依法保障。

（三）城镇化空间格局持续优化。一是城市群主体形态全面确立。京津冀、长三角、珠三角城市群国际竞争力持续提升。成渝地区双城经济圈带动西部高质量发展的动力源作用日益显现。长江中游、北部湾、关中平原等城市群稳步推进一体化发展。二是大中小城市发展更加协调。超大特大城市转变发展方式迈出新步伐，一般性制造业等非核心功能稳步由中心城区向外转移。培育发展了一批同城化程度较高的现代化都市圈，都市圈基础设施联通水平大幅提升，公共服务共建共享力度加大，产业分工协作不断加强，多个都市圈实现社保或落户积分互认，中心城市对周边中小城市的辐射带动能力不断增强。老工业城市转型升级持续推进。三是以县城为重要载体的城镇化建设扎实推进。县城产业配套、市政公用、公共服务、环境基础等设施建设持续加力，成为农业转移人口就近城镇化的重要空间载体，约40%的县城常住人口超过10万人。

（四）城市可持续发展能力逐步增强。一是城镇居民居住条件显著改善。近五年来，城镇老旧小区改造惠及居民3800多万户、约1亿人。既有建筑、社区、公共设施等适老化改造工程稳步推进，社区卫生服务中心基本实现街道全覆盖。住房保障体系加快构建，保障性住房建设、城中村改造等启动实施，保障性租赁住房、公租房等建设稳步推进。第七次全国人口普查数据显示，城镇居民人均住房建筑面积达到38.6平方米。二是城市综合承载能力不断提升。城市空间结构持续优化，部分城区面积较大城市有序推动多中心、组团式发展。城市防洪排涝设施加快建设，海绵城市建设不断加强。5G、千兆光网等新型信息基础设施和智慧城市大数据平台等加快建设。三是城市人居环境更加优美。城市生活垃圾无害化处理率、污水处理率分别超过99%、98%，地级及以上城市建成区黑臭水体基本消除，无废城市、废旧物资循环利用重点城市等建设持续加强。人文城市加快建设。

二、当前我国城镇化动力仍然较强

我国城镇化既有世界各国城镇化发展的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。当前，我国城镇化已进入快速发展阶段的后期，城镇化率增速将会有所放缓，但综合研究国内国际情况看，我国城镇化率仍有提升空间。

从国内情况看，农业与非农产业劳动生产率差距、城乡居民收入差距是城镇化发展的内生动力。当前，我国第一产业就业人员占全社会就业人员比重为22.8%，非农产业劳动生产率是农业劳动生产率的近4倍，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的2.39倍，农业富余劳动力向二三产业转移、进城就业安居仍有较强需求和较大空间。

从国际比较看，发达国家经验表明，城镇化率达到65%后的十余年仍保持了较快增长，如美国、德国、日本、韩国城镇化率从65%到增速放缓至年均0.2个百分点以内的稳定发展阶段，分别用了18年、11年、13年和11年，期间年均增速分别达0.46个、0.64个、0.82个、1.25个百分点。比照国际经验和发展规律，我国城镇化率仍会继续提高。

三、新型城镇化是扩大内需的重要抓手

新型城镇化不仅能扩大有效益的投资，而且能激发有潜能的消费，是统筹投资和消费的黄金结合点，蕴藏着巨大的内需潜力。

从消费看，当农民进城转为市民后，随着工资收入的提高和城镇基本公共服务的享有，消费能力增强、消费结构升级，消费需求将得到释放。根据北京大学、中国社科院等机构调查研究，农民向城镇转移、成为常住人口后，人均消费将提高30%；在城镇落户后，人均消费将再提高30%。当前我国农村居民、城镇居民年人均消费支出分别为1.8万元、3.3万元，如果农民进城完全成为市民，年均消费将增加1.5万元。根据城乡居民年均消费支出差距测算，城镇化率每增长1个百分点，每年可以新增2000多亿元的消费需求。

从投资看，农民进城定居，既带动住房、市政道路等基础设施投资需求，又产生大量教育、卫生等公共服务设施投资需求。有研究测算，城镇化率每增长1个百分点将拉动投资需求超过1万亿元。同时，城市更新也将创造巨大的投资需求。

当前，深入推进新型城镇化，充分释放城镇化蕴藏的巨大内需潜力，有利于夯实经济平稳运行的基础，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

四、扎实推动新型城镇化四大行动落实落地

国务院印发的《行动计划》，坚持以人为本、遵循规律、分类施策、集约高效的原则，因势利导、顺势而为，提出了力争在5年内实现常住人口城镇化率稳步提升至接近70%的目标，部署了四大行动。应扎实推动《行动计划》贯彻实施和落实落地，在今后五年稳步提升城镇化质量和水平。

一是实施新一轮农业转移人口市民化行动。目前尚有1.7亿进城农民工及其随迁家属未落户城镇，当务之急是有序推进这部分人群市民化。应统筹推进户籍制度改革和常住地基本公共服务均等化，重点解决好农业转移人口最关心的稳定就业、子女教育、住房保障、社会保险等问题。

二是实施潜力地区城镇化水平提升行动。对城镇化率较低且农村人口规模大、有一定产业发展基础和条件的地区，应因地制宜推进新型工业化城镇化协同发展，做大做强特色产业集群，有效提高县城综合承载能力，实现以产兴城、以业聚人，更好满足农民就近就业安家需求。

三是实施现代化都市圈培育行动。应推动超大特大城市转变发展方式、强化对周边的辐射带动作用，培育发展现代化都市圈，推动中心城市基础设施向周边延伸、优质公共服务资源向周边覆盖、部分产业向周边转移，促进大中小城市和小城镇协调发展。

四是实施城市更新和安全韧性提升行动。应聚焦人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域，抓好城市“里子”工程等建设，着力补齐城市安全韧性短板。重点实施城市更新，加快改造城镇老旧小区，推动保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造，加强城市洪涝治理，实施城市生命线安全工程，打造宜居、韧性、智慧城市。